Edifici oltre 25 metri, piano attuativo obbligatorio salvo area completamente urbanizzata da dimostrare (TAR Milano n. 4033/2026)

Come regola generale l’art. 41-quinquies L. 1150/1942 impone un piano attuativo per costruire edifici costruiti con altezza superiore a 25 metri, tuttavia il TAR Milano n. 4033/2026 chiarisce quando fare eccezione in zona completamente urbanizzata e perché non basta la semplice presenza delle urbanizzazioni.

Introduzione

Superare i 25 metri di altezza significa dover approvare sempre un piano attuativo prima dell’intervento edilizio? È una delle questioni che ha dato spunto alle inchieste urbanistiche milanesi, con cui sono state contestate alcune ipotesi di lottizzazione abusiva relative ad edifici trasformati con SCIA alternativa o permesso di costruire diretto.

Sul punto è intervenuto il TAR Lombardia, Milano, con la sentenza n. 4033/2026, applicando l’art. 41-quinquies, comma 6, L. 1150/1942, e la risposta del giudice è stata netta:

• regola generale, il superamento della soglia comporta il ricorso allo strumento attuativo;
• esiste una risicata deroga giurisprudenziale per le zone già completamente urbanizzate, ma si tratta di un’eccezione molto più ristretta di quanto possa sembrare. Non basta infatti dimostrare che strade, reti e servizi esistano già, perchè occorre verificare l’assetto urbanistico complessivo e l’eventuale necessità di potenziarli.

Siamo nell’ambito di una zona grigia, in cui il confine non è altrettanto netto e sul quale, purtroppo, si rende necessaria una valutazione discrezionale caso per caso quando non è chiaro; segnalo che il problema potrebbe essere superare se lo strumento urbanistico comunale ha provveduto a fare adeguata ricognizione di adeguatezza dell’urbanizzazione riferita alle varie porzioni di territorio.

Punti chiave

1. Oltre 25 metri serve il piano attuativo come disposizione generale, in applicazione diretta dell’art. 41-quinquies, comma 6, L. 1150/1942.
2. La disciplina statale prevale sulle diverse previsioni regionali o comunali che consentano forme di intervento edilizio diretto.
3. La deroga riguarda soltanto zone completamente e definitivamente urbanizzate, nelle quali il piano attuativo abbia realmente perso ogni utile funzione.

Sopra 25 metri torna la regola del piano attuativo

La controversia oggetto di sentenza riguardava un intervento eseguito proprio a Milano, mediante demolizione e ricostruzione con contestuale cambio di destinazione d’uso, inizialmente presentato mediante SCIA alternativa al permesso di costruire. Il Comune aveva inibito la medesima SCIA anche perché l’edificio progettato superava l’altezza di 25 metri senza essere preceduto da piano attuativo. Partiamo dal riferimento è l’art. 41-quinquies, comma 6, L. 1150/1942, secondo cui:

«Nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizioneplanivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa».

Questa disposizione l’ho già approfondita nell’articolo Edifici notevoli o con altezze superiori a 25 m, quando serve Piano attuativo, ed essa esclude in via generale l’intervento in edilizia diretta quando vengono superati determinati livelli di densità o altezza, poiché l’edificazione intensiva deve essere preceduta da una valutazione urbanistica complessiva e di effetti circostanti, proprio perchè il piano attuativo serve a verificare distribuzione dei volumi, adeguatezza delle urbanizzazioni e dotazioni territoriali. Tale disposizione è finalizzata a garantire un livello minimo di qualità insediativa su tutto il territorio nazionale.

L’art. 41-quinquies è ancora vigente e prevale sulla disciplina locale

Uno dei passaggi più interessanti della sentenza riguarda la natura della disposizione statale. La società ricorrente aveva sostenuto che il comma 6 dell’art. 41-quinquies avesse carattere transitorio e che la disciplina comunale e regionale lombarda L.R. 12/2005 potesse consentire differenti modalità attuative.

Il TAR respinge entrambe le tesi: l’art. 41-quinquies, comma 6, esprime un principio fondamentale in materia di governo del territorio e non ha carattere transitorio. Di conseguenza non può essere derogato né dalla legislazione regionale né, a maggior ragione, dagli strumenti urbanistici o regolamentari comunali. Nella sentenza è stato quindi affermato che:

«Anche con riferimento a questa disposizione, va innanzitutto rilevato che, contrariamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, essa esprime un principio fondamentale in materia di governo del territorio e non può perciò essere derogata né dalla legislazione regionale né, a maggior ragione, da atti amministrativi comunali (cfr. Cassazione penale, sez. III, 21 luglio 2020, n.26620; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, Sentenza, 20 gennaio 2026, n. 284).
Non ha dunque rilievo il fatto che le norme regionali e le disposizioni contenute nel P.G.T. e nel regolamento edilizio del Comune di Milano non impongano il piano attuativo per gli interventi che superano gli indici indicati dall’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150 del 1942 (o prevedano, a certe condizioni, la possibilità di assentirli con permesso di costruire convenzionato), posto che, come appena detto, la norma statale deve comunque trovare applicazione. In caso di superamento dei suddetti indici è dunque sempre necessario il piano attuativo, e ciò indipendentemente da quanto dispone la normativa regionale o la normativa emanata dal Comune di Milano.
Si precisa inoltre che, come già chiarito dalla Sezione, la norma di cui discute non ha carattere transitorio. Si è invero osservato, quanto ai rapporti fra commi 6 e 8 dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, che, il comma 8 ha la finalità di garantire un livello minimo di qualità insediativa su tutto il territorio nazionale».

Emerge chiaramente che tale obbligo di pianificazione attuativa vale indipendentemente dalle diverse previsioni della normativa regionale o comunale; questo passaggio si inserisce anche nella questione già esaminata nell’articolo Altezza edificio 25 metri e obbligatorietà piano attuativo nella questione di Milano, nel quale è stato evidenziato come il vero problema non potesse essere ridotto alla semplice misurazione dei 25 metri, dovendosi coordinare la norma statale con la situazione urbanistica concreta e con la qualificazione dell’intervento.

La vera eccezione ai 25 m: zona completamente urbanizzata

La parola “sempre” utilizzata dal TAR deve però essere coordinata insieme al passaggio immediatamente successivo della motivazione, perchè nella sentenza viene riconosciuto infatti una espressa deroga nata in via giurisprudenziale:

«Ciò chiarito, va ora osservato che, secondo la giurisprudenza, l’unica eccezione alla regola che impone la pianificazione attuativa nel caso di superamento degli indici previsti dalla suindicata norma, si ha quando l’intervento ricade in una zona completamente urbanizzata. Invero, come già ribadito dalla Sezione, “il consolidato indirizzo giurisprudenziale ha più volte affermato che l’esigenza della pianificazione attuativa, quale presupposto per rilascio del Permesso di costruire relativo a fabbricati, si rende necessaria quando si tratta di asservire per la prima volta un’area non ancora urbanizzata, o per raccordarne l’edificazione al tessuto insediativo esistente, valutando la realizzazione o potenziamento di opere, urbanizzazioni e servizi necessari collettivi (Consiglio di Stato Adunanza plenaria n. 18/1980, Adunanza plenaria n. 12/1992). Il consolidato indirizzo giurisprudenziale esclude la necessità della pianificazione attuativa (Cons. di Stato n. 8325/2023, n.2839/2023, n. 2777/2021, n. 1434/2016, n. 4200/2013) in presenza di una zona già completamente urbanizzata, quando la situazione di fatto evidenzi una completa edificazione dell’area, tale da renderla incompatibile con un piano attuativo (Cons. di Stato, Sez. IV, n.3809/2025; Cons. di Stato, sez. IV, n. 7620/2021)” (T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, 22.07.2025, n. 2747)” (Si veda in tale senso, T.A.R. Lombardia Milano sent. n. 286/2026 cit.)».

Non basta quindi affermare che l’area è già urbanizzata, caso mai occorre che sia completamente urbanizzata e che il piano attuativo abbia concretamente perso la propria funzione. E il vero nodo da sciogliere è quel “completamente” urbanizzato, soprattutto in assenza di adeguata ricognizione e monitoraggio delle opere urbanizzate. Ma anche qualora i Comuni provvedano a fare questi valutazioni, con quale probabilità si rientra nella casistica di concreta urbanizzazione adeguata?

Non è un problema nuovo, e l’ho già affrontato nel post Lotto urbanisticamente intercluso: edilizia diretta o piano attuativo, in cui si è evidenziato che un lotto intercluso può essere edificato direttamente soltanto quando «sussiste con certezza una situazione perfettamente corrispondente a quella derivante dall’esecuzione di un piano attuativo».

Una zona urbanizzata non è necessariamente “completamente urbanizzata”

Il TAR Lombardia n. 4033/2026 ha fatto una precisazione fondamentale: non è sufficiente che il comprensorio abbia già subito “una qualche urbanizzazione”. In questi casi occorre verificare il grado di avanzamento raggiunto dall’assetto territoriale pianificato, perché il piano attuativo non serve soltanto a realizzare strade, standards urbanistici ex D.M. 1444/68 e sottoservizi mancanti: può essere necessario anche per raccordare il nuovo intervento con il tessuto esistente, per potenziare urbanizzazioni e servizi già presenti o per adeguare in parte quelle esistenti al nuovo carico urbanistico rappresentato dall’intervento pianificato.

Per questo il TAR Milano qualifica la possibilità di edificazione diretta oltre i 25 metri come ipotesi del tutto eccezionale, limitata alle situazioni nelle quali lo stato dei luoghi sia ormai inutile procedere per pianificazione attuativa. La distinzione è importante anche nella casistica di lotto urbanisticamente intercluso, proprio perchè:

«non è sufficiente che il comprensorio abbia già subito una qualche urbanizzazione, ma è necessario che sia stato raggiunto l’assetto definitivo dell’intero ambito territoriale di riferimento, posto che la pianificazione attuativa risponde anche all’esigenza di assicurare un armonico raccordo del nuovo intervento con il preesistente aggregato abitativo mediante il potenziamento delle opere di urbanizzazione già esistenti; ne consegue che le ipotesi in cui è possibile prescindere da tale strumento sono del tutto eccezionali, limitate ai casi in cui la situazione di fatto sia incompatibile con il piano attuativo stesso (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 22 luglio 2025 n. 2747; id. 22 luglio 2020 n. 1413).
Si precisa poi a questo riguardo che le valutazioni compiute dall’amministrazione in merito alla necessità di adeguare e potenziare le opere di urbanizzazione esistenti sono frutto di una valutazione altamente discrezionale che può essere sindacata dal giudice amministrativo solo nel caso di evidente irragionevolezza (si veda in questo senso T.A.R. Lombardia Milano, sent. n. 2747/2025 cit.)».

Perché nel caso milanese il piano attuativo era necessario

Nel caso esaminato in sentenza il Comune aveva accertato la necessità di incrementare le dotazioni territoriali destinate a sport e gioco all’aperto, quantificando un fabbisogno aggiuntivo di 3.866,91 mq, e il TAR ha ritenuto questa valutazione non manifestamente irragionevole, respingendo il ricorso del soggetto interessato.

Questo elemento è risultato decisivo: se occorre potenziare le opere di urbanizzazione o le dotazioni territoriali, viene meno proprio il presupposto che consentirebbe di fare a meno della pianificazione attuativa, e conseguentemente di procedere con edilizia diretta.

In questa fattispecie è stato ritenuto necessario il potenziamento delle urbanizzazioni, e ciò rendeva inapplicabile l’eccezione all’obbligo di piano attuativo relativamente alla zona comunque completamente urbanizzata; essendo inoltre risultato pacifico il superamento dei parametri dell’art. 41-quinquies, la decisione comunale di imporre il piano attuativo è stata ritenuta corretta.

Conclusioni e consigli utili

Un edificio superiore a 25 metri non può normalmente essere assentito mediante semplice intervento edilizio diretto: l’art. 41-quinquies, comma 6, L. 1150/1942 impone previamente un piano particolareggiato o una lottizzazione convenzionata.

Esiste tuttavia una eccezione difficile da concretizzare, e confermata anche dal TAR Milano n. 4033/2026, ossia quando l’intervento ricade in una zona completamente urbanizzata; infatti, questa deroga non può essere ricavata dalla semplice presenza di infrastrutture, urbanizzazioni o costruzioni circostanti.

Occorre semmai verificare se l’intero ambito abbia raggiunto un assetto urbanistico sostanzialmente definitivo, se le opere di urbanizzazione primaria e secondaria siano sufficienti rispetto al nuovo carico insediativo e, soprattutto, se il piano attuativo conservi ancora una qualche funzione di raccordo, riordino o potenziamento.

La soglia dei 25 metri costituisce il punto di partenza della verifica, ma non l’unico elemento da controllare: l’eventuale passaggio all’edilizia diretta richiede una situazione urbanistica eccezionale e adeguatamente accertata dall’Amministrazione. E questo compito spetta soprattutto allo strumento urbanistico generale del Comune, il quale dovrebbe contenere una puntuale ricognizione di adeguatezza dell’urbanizzazione nelle rispettive zone.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

1. Legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41-quinquies, comma 6 – limiti di densità e altezza e necessità di piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata.
2. Legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41-quinquies, comma 8 – standard urbanistici per formazione e revisione degli strumenti urbanistici.
3. D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 – limiti inderogabili e standard urbanistici.
4. D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 28-bis – permesso di costruire convenzionato.
5. Legge Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 14, comma 1-bis – disciplina regionale richiamata dalla ricorrente.

Giurisprudenza

1. TAR Lombardia, Milano, Sezione II, 4 agosto 2026, n. 4033 – sentenza oggetto dell’approfondimento.
2. TAR Lombardia, Milano, Sezione II, 2026, n. 286 – rapporto tra commi 6 e 8 dell’art. 41-quinquies e natura non transitoria della disposizione.
3. TAR Lombardia, Milano, Sezione II, 22 luglio 2025, n. 2747 – pianificazione attuativa e zona completamente urbanizzata.
4. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 18/1980 – funzione della pianificazione attuativa.
5. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 12/1992 – rapporti tra urbanizzazione esistente e necessità di pianificazione attuativa.
6. Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 3809/2025 – completa urbanizzazione dell’area ed eccezione alla pianificazione attuativa.
7. Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 7620/2021 – area completamente urbanizzata e piano attuativo.
8. Cassazione penale, Sezione III, 21 luglio 2020, n. 26620 – art. 41-quinquies e principio fondamentale di governo del territorio.

FAQ

Un edificio alto più di 25 metri richiede sempre un piano attuativo?

Come regola generale sì, in base all’art. 41-quinquies, comma 6, L. 1150/1942, che subordina gli edifici oltre 25 metri alla previa approvazione di piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata. La giurisprudenza ammette però una limitata eccezione nelle zone completamente urbanizzate.

Se l’area è già urbanizzata si può evitare il piano attuativo?

Non automaticamente. Secondo il TAR Milano deve essere dimostrato il raggiungimento di un assetto sostanzialmente definitivo dell’intero ambito e non deve residuare la necessità di raccordare l’intervento al tessuto esistente o potenziare urbanizzazioni e servizi.

La presenza di strade, standards urbanistici, fognature e altri sottoservizi è sufficiente?

No. La presenza materiale delle opere di urbanizzazione non dimostra da sola che il piano attuativo sia inutile. Devono essere valutati anche capacità, standard, dotazioni territoriali e nuovo carico urbanistico.

Il Comune può consentire comunque l’intervento diretto attraverso il proprio PGT?

In linea generale no, se ciò comporta la deroga all’art. 41-quinquies, comma 6. Il giudice considera questa disposizione statale un principio fondamentale in materia di governo del territorio.

Il permesso di costruire convenzionato può sostituire sempre il piano attuativo?

No, perchè nella fattispecie esaminata il TAR ha escluso che le previsioni regionali o comunali sul permesso convenzionato potessero superare l’obbligo discendente dalla norma statale con questa procedure particolare.

Che rapporto c’è tra edificio oltre 25 metri e lotto urbanisticamente intercluso?

Il punto comune è l’eventuale inutilità della pianificazione attuativa. Serve una espressa valutazione effettuata dallo strumento urbanistico da cui emerge che l’intervento diretto può essere ipotizzato soltanto quando la situazione urbanistica esistente sia sostanzialmente equivalente a quella che deriverebbe dall’attuazione del piano e non residuino ulteriori esigenze di pianificazione.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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