quando una sanzione al dipendente diventa ritorsiva

Una sanzione disciplinare adottata nei confronti di un
dipendente che ha segnalato presunti illeciti non è automaticamente
una ritorsione, ma quando vengono meno le ragioni poste a
fondamento del provvedimento e non viene dimostrata l’esistenza di
motivazioni estranee alla segnalazione, la
valutazione cambia, soprattutto se la misura si inserisce in una
successione di iniziative adottate nei confronti dello stesso
lavoratore.

È attorno a questo principio che si sviluppa la Delibera ANAC del
15 settembre 2026, n. 348, con cui l’Autorità
Nazionale Anticorruzione ha irrogato una sanzione
amministrativa pecuniaria di 10.000 euro al Segretario
generale di un Comune, firmatario di due provvedimenti disciplinari
adottati nei confronti di un dipendente che aveva effettuato
diverse segnalazioni di presunti illeciti.

La decisione assume particolare interesse non soltanto per
l’esito del procedimento, ma soprattutto per il percorso seguito
dall’Autorità nel ricostruire la natura ritorsiva delle
misure e per la posizione del Segretario generale, che
svolgeva anche le funzioni di Responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza
(RPCT).

Whistleblowing negli enti locali: quando la sanzione disciplinare
diventa ritorsiva

La vicenda ha preso avvio quando un dipendente comunale ha
presentato al Segretario generale, anche nella veste di RPCT,
diverse segnalazioni riguardanti presunte irregolarità
nell’attività dell’amministrazione, alcune delle quali relative a
procedure di affidamento di servizi e lavori
pubblici.

Le segnalazioni sono state successivamente portate
all’attenzione di ANAC e una parte significativa delle criticità
rappresentate dal lavoratore ha trovato riscontro sia nelle
verifiche svolte dallo stesso RPCT sia nelle istruttorie condotte
dagli uffici dell’Autorità.

Nel frattempo, nei confronti del dipendente sono state adottate
diverse iniziative, tra le quali due provvedimenti
disciplinari: una multa pari a un’ora di retribuzione e
una seconda multa pari a tre ore. Il lavoratore ha quindi chiesto
ad ANAC di verificare il carattere ritorsivo delle
misure adottate nei suoi confronti.

L’Autorità ha avviato un procedimento sanzionatorio ai sensi
dell’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001 nei
confronti del Sindaco e del Segretario generale, ma ha sospeso la
parte relativa alle due sanzioni disciplinari perché sul medesimo
oggetto era già pendente una controversia davanti al giudice del
lavoro.

La posizione del Sindaco è stata definita separatamente con la
Delibera ANAC n. 426/2024, con la quale l’Autorità
ha qualificato come ritorsivo un diverso provvedimento e ha
applicato una sanzione di 5.000 euro.

Per il Segretario generale il procedimento è stato invece
riattivato dopo il passaggio in giudicato della
sentenza della Corte d’Appello che ha definito il contenzioso sulle
due sanzioni disciplinari.

Whistleblowing: quale disciplina si applica alle segnalazioni
precedenti al D.Lgs. n. 24/2023

Prima di entrare nel merito, ANAC ha individuato la normativa
applicabile, considerato che la vicenda ricade nel regime
transitorio tra il precedente art. 54-bis del D.Lgs. n.
165/2001 e il sistema introdotto dal D.Lgs. n.
24/2023.

L’art. 24 del D.Lgs. n. 24/2023 stabilisce che alle segnalazioni
effettuate prima dell’operatività della nuova disciplina continuano
ad applicarsi le disposizioni previgenti espressamente richiamate
dalla norma.

Per questo motivo ANAC ha applicato ratione temporis
l’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, compreso il relativo
sistema di tutela contro le misure discriminatorie o
ritorsive.

Quando il dipendente può essere considerato whistleblower

Una parte significativa della delibera riguarda proprio la
qualifica del dipendente come whistleblower, che
il Segretario generale ha contestato sulla base di diversi
argomenti.

ANAC ha escluso innanzitutto che la tutela possa venir meno
perché alcune segnalazioni sono state effettuate durante un periodo
di malattia: ciò che assume rilievo è l’esistenza del rapporto di
lavoro e il fatto che le informazioni siano state acquisite
nel contesto lavorativo.

Neppure è necessario che tutte le circostanze segnalate
risultino successivamente vere in ogni loro parte. Secondo
l’Autorità, è sufficiente che il segnalante, sulla base di dati
oggettivi, abbia un ragionevole convincimento circa la
veridicità e la rilevanza delle informazioni rispetto alla
tutela dell’interesse pubblico perseguita dalla disciplina.

Nel caso esaminato, peraltro, una parte significativa delle
anomalie indicate dal dipendente ha trovato riscontro nelle
verifiche successive.

Whistleblowing e destinatari della segnalazione: quando la tutela
resta valida

Un ulteriore profilo ha riguardato una segnalazione trasmessa
non soltanto al RPCT, ma anche al Sindaco e alla Giunta comunale,
circostanza che, secondo la difesa del Segretario generale, avrebbe
fatto venir meno il requisito della
riservatezza.

ANAC non ha condiviso questa ricostruzione e ha rilevato che la
segnalazione è stata comunque presentata al RPCT, mentre il
coinvolgimento di altri soggetti interni all’amministrazione ha
trovato spiegazione nel fatto che il lavoratore non aveva ricevuto
riscontro sulle precedenti segnalazioni.

La trasmissione della segnalazione anche ad altri soggetti
interni all’ente, quindi, non determina automaticamente la
perdita della protezione quando ricorrono ragioni che
rendono tale modalità proporzionata e adeguata rispetto alle
circostanze del caso.

Sanzione disciplinare al whistleblower: quando il nesso con la
segnalazione è accertato dal giudice

La prima sanzione è stata adottata contestando al dipendente il
linguaggio utilizzato all’interno di una delle segnalazioni. Su
questo punto la Corte d’Appello ha confermato l’annullamento già
disposto in primo grado, ha riconosciuto al lavoratore la qualifica
di whistleblower e ha ritenuto illegittima la sanzione perché
adottata proprio in conseguenza della segnalazione, escludendo
inoltre la violazione del limite della
continenza.

ANAC ha quindi preso atto del fatto che il nesso causale
tra segnalazione e provvedimento disciplinare è stato
oggetto di un accertamento giudiziale definitivo.

L’Autorità ha richiamato anche l’art. 54-bis, comma 9, del
D.Lgs. n. 165/2001, secondo cui la tutela del segnalante viene meno
soltanto in presenza dell’accertamento, anche con sentenza di primo
grado, della responsabilità penale per calunnia o
diffamazione oppure della responsabilità civile per lo
stesso titolo nei casi di dolo o colpa grave.

ANAC ha inoltre escluso che la limitata entità economica della
multa possa rendere irrilevante la misura, perché un
provvedimento disciplinare è comunque idoneo a
produrre conseguenze ulteriori sulla posizione professionale del
lavoratore.

Sanzione disciplinare annullata: quando può essere considerata
ritorsiva

Più articolata è la valutazione della seconda sanzione, adottata
per la presunta mancata comunicazione della prosecuzione della
malattia, anche questa annullata dalla Corte d’Appello.

A differenza della prima sanzione, però, il giudice non
ha qualificato direttamente questa misura come ritorsiva
ai sensi dell’art. 54-bis. È stata ANAC, dopo la riattivazione del
procedimento, a compiere questa ulteriore valutazione.

L’annullamento giudiziale non costituisce di
per sé una prova automatica della ritorsione, ma il suo contenuto
può assumere un peso determinante quando elimina la ragione
utilizzata per giustificare il provvedimento e viene quindi meno
l’elemento attraverso il quale dimostrare l’esistenza di una
causa autonoma ed estranea alle segnalazioni.

Ritorsione nel whistleblowing: onere della prova e indizi valutati
da ANAC

La disciplina applicabile pone a carico dell’amministrazione
l’onere di dimostrare che le misure adottate nei
confronti del segnalante sono motivate da ragioni estranee alla
segnalazione.

ANAC ha inoltre ricordato che l’intento ritorsivo può essere
ricostruito attraverso indizi gravi, precisi e
concordanti, da valutare sulla base delle circostanze
proprie della singola vicenda.

Nel caso esaminato, l’Autorità ha attribuito rilievo alla
prossimità temporale tra le segnalazioni e i
procedimenti disciplinari, all’assenza di precedenti sanzioni nei
confronti del lavoratore, all’infondatezza della ragione posta alla
base della seconda multa, all’identità del soggetto che ha adottato
entrambe le misure e alla sua conoscenza diretta delle
segnalazioni.

ANAC ha considerato anche le ulteriori iniziative adottate nei
confronti del dipendente, tra le quali il mancato
conferimento della precedente posizione di responsabilità,
già dichiarato ritorsivo con la Delibera n. 426/2024, e un
ulteriore procedimento disciplinare successivamente archiviato,
valorizzandole nel quadro complessivo degli elementi utili a
ricostruire la vicenda.

Le due sanzioni, quindi, non sono state considerate come episodi
isolati, ma sono state lette come parte di una sequenza di
iniziative adottate dallo stesso soggetto nei confronti del
medesimo segnalante.

A fronte di questo quadro, ANAC ha ritenuto che il Segretario
generale non abbia fornito elementi sufficienti per dimostrare che
le iniziative disciplinari fossero fondate su ragioni
effettivamente estranee alle segnalazioni.

Segretario generale e RPCT: perché il doppio ruolo pesa sulla
valutazione della ritorsione

Nella valutazione della gravità della condotta ha assunto
particolare peso anche la posizione istituzionale
del soggetto che ha adottato le misure.

Il Segretario generale svolgeva anche le funzioni di RPCT e, in
questa veste, ha ricevuto direttamente le segnalazioni ed era
chiamato a gestirle nell’ambito del sistema di prevenzione della
corruzione e di protezione del segnalante; allo
stesso tempo, nella veste di Segretario generale, ha esercitato
personalmente il potere disciplinare nei confronti dello stesso
lavoratore.

ANAC ha valorizzato questa sovrapposizione di
ruoli ai fini della valutazione dell’elemento soggettivo e
della graduazione della sanzione, tenendo conto anche del
comportamento successivo del RPCT e della mancata comunicazione al
dipendente degli esiti delle verifiche, nonostante la precedente
raccomandazione formulata dall’Autorità.

Whistleblowing e ritorsioni, la decisione di ANAC: sanzione di
10.000 euro al Segretario generale

Al termine dell’istruttoria, ANAC ha preso atto
dell’accertamento giudiziale della natura ritorsiva della prima
sanzione e dell’annullamento della seconda misura, sulla quale ha
poi svolto una propria autonoma valutazione, arrivando a
dichiararne la natura ritorsiva.

Ritenendo che il Segretario generale non abbia fornito la prova
dell’esistenza di ragioni estranee alle segnalazioni e valutando
complessivamente la gravità della condotta, l’Autorità ha applicato
una sanzione amministrativa pecuniaria di 10.000
euro, ai sensi dell’art. 54-bis, comma 6, primo periodo,
del D.Lgs. n. 165/2001.

L’accertamento della ritorsione non dipende quindi dalla sola
successione tra segnalazione e misura sfavorevole, ma richiede una
valutazione complessiva delle motivazioni addotte,
della sequenza delle iniziative, del ruolo dei
soggetti coinvolti e, soprattutto, della capacità di dimostrare che
il provvedimento adottato nei confronti del segnalante è fondato su
ragioni realmente indipendenti dall’attività di
whistleblowing.

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