perché il progetto non basta

Un progetto che promette di demolire le parti abusive e riqualificare l’edificio non dimostra che l’immobile sia già conforme. Per ottenere una sanatoria occorre verificare lo stato reale dell’opera rispetto alle regole richieste dalla procedura applicabile: non basta rappresentare come sarà il fabbricato dopo interventi ancora da eseguire.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6428/2026, ha respinto il ricorso del proprietario di due consistenti manufatti in cemento armato. La domanda di accertamento di conformità presentata nel 2023 non era accompagnata da una prova adeguata della doppia conformità. La proposta di demolizione parziale e riqualificazione descriveva un risultato futuro, ma non sostituiva il requisito della conformità attuale del bene.

Il caso: due fabbricati, condono e successiva sanatoria

La vicenda riguardava due manufatti in cemento armato realizzati in difformità dai titoli originari. Uno comprendeva un piano abitativo e un livello di copertura destinato a deposito; l’altro un seminterrato adibito a deposito e un piano rialzato residenziale. Le superfici dichiarate nelle pratiche erano rilevanti e superavano, nel complesso, diverse centinaia di metri quadrati.

Nel 2004 il proprietario aveva presentato due domande di condono ai sensi della disciplina del terzo condono. Nel 2019 il Comune aveva comunicato le ragioni ostative all’accoglimento. L’interessato aveva impugnato quella comunicazione e, nel 2023, aveva depositato anche una domanda di accertamento di conformità ai sensi dell’articolo 36 del DPR 380/2001.

Il Comune non aveva risposto espressamente alla seconda domanda, che all’epoca era quindi stata considerata respinta per silenzio. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro la comunicazione del 2019 e aveva respinto i motivi aggiunti relativi alla sanatoria ordinaria. Il Consiglio di Stato ha confermato entrambe le conclusioni.

La comunicazione dei motivi ostativi non era ancora un diniego

Il primo problema riguardava la natura dell’atto comunale del 2019. Il proprietario sosteneva che, nonostante la forma utilizzata, contenesse già una decisione definitiva sulle domande di condono. Il Collegio ha invece valorizzato un elemento preciso: l’amministrazione aveva assegnato dieci giorni per presentare osservazioni.

Questa scansione è tipica della comunicazione prevista dall’articolo 10-bis della Legge 241/1990. Il preavviso di rigetto apre il contraddittorio prima della decisione conclusiva: consente all’interessato di correggere ricostruzioni errate, produrre documenti e rispondere ai motivi ostativi.

Proprio perché il procedimento non è ancora concluso, il preavviso di regola non è immediatamente lesivo e non si impugna da solo. Le contestazioni vanno rivolte contro il successivo provvedimento finale, se negativo. Presentare ricorso troppo presto espone quindi all’inammissibilità senza risolvere la pratica amministrativa.

Condono straordinario e accertamento di conformità sono procedimenti diversi

Le due domande di condono del 2004 e l’istanza di sanatoria del 2023 non erano percorsi intercambiabili. Il condono straordinario dipende dalla legge speciale, dai limiti temporali e dimensionali e dalle esclusioni previste anche dalla normativa regionale applicabile. L’accertamento di conformità ordinario verifica invece la compatibilità dell’intervento con la disciplina urbanistica ed edilizia richiesta dalla legge.

Non basta quindi che una vecchia pratica di condono sia ancora in istruttoria per considerare già regolare l’edificio. Né la domanda ordinaria può essere utilizzata senza provare i propri specifici presupposti. Ogni procedimento conserva oggetto, documenti, tempi ed esito autonomi.

Nel giudizio, le questioni di merito sulla data di ultimazione dei manufatti e sulla loro condonabilità erano collegate al ricorso contro il preavviso. Una volta dichiarato quel ricorso inammissibile, il proprietario non aveva interesse a ottenere una decisione su argomentazioni aggiuntive che non avrebbero modificato l’esito processuale.

La doppia conformità richiesta alla domanda del 2023

Per la domanda presentata nel febbraio 2023 trovava applicazione l’articolo 36 nella versione anteriore al “Salva Casa”. La sanatoria presupponeva che l’intervento fosse conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza: la cosiddetta doppia conformità.

L’onere di dimostrare questi requisiti grava sul richiedente. Non è sufficiente affermare che il Comune possiede vecchi progetti, verbali o documenti. Occorre costruire un quadro verificabile: data e consistenza dell’opera, titoli originari, norme e strumenti urbanistici applicabili nei due momenti, destinazioni d’uso, sagoma, volume, distanze ed eventuali discipline settoriali.

Nel caso deciso, il Consiglio di Stato ha ritenuto che questa prova mancasse. La documentazione proposta non dimostrava la conformità del fabbricato così come esisteva, ma prospettava lavori futuri destinati a modificarlo.

Perché il progetto di demolizione parziale non basta

La sanatoria verifica un’opera già realizzata. Un progetto di demolizione parziale e riqualificazione mostra invece un possibile stato futuro. Finché gli interventi non sono stati eseguiti e legittimamente inquadrati, il progetto non cancella le parti abusive e non rende conforme la consistenza presente.

È la differenza tra descrivere un rimedio e provare che il requisito esiste. La volontà di ridurre volumi, eliminare porzioni o cambiare assetto può essere rilevante in un diverso procedimento, se la legge consente opere conformative e l’amministrazione le prescrive o le autorizza. Non può però essere usata automaticamente per sostituire la verifica richiesta dall’articolo 36 applicabile alla domanda del 2023.

Il privato avrebbe dovuto dimostrare la doppia conformità dell’immobile oggetto dell’istanza. Il progetto correttivo non rispondeva alla domanda decisiva: il bene, nello stato sottoposto a sanatoria, rispettava le norme nei due momenti richiesti?

Demolizione parziale progettata e demolizione già eseguita

È importante distinguere anche tra opere soltanto disegnate e trasformazioni già realizzate. Se una porzione abusiva viene effettivamente rimossa, la consistenza residua può richiedere una nuova valutazione, nuovi elaborati e una pratica coerente con lo stato dei luoghi. Ma la rimozione deve essere reale, tecnicamente verificata e compatibile con eventuali ordini penali o amministrativi.

Un elaborato allegato alla domanda non equivale al ripristino. Il Comune non può certificare come esistente una configurazione che dipende da lavori futuri e incerti. Inoltre, la demolizione parziale non è sempre materialmente separabile dal resto dell’opera: possono entrare in gioco stabilità, autonomia funzionale e valutazione unitaria dell’abuso.

La sentenza non esclude in assoluto che un procedimento possa prevedere interventi conformativi. Esclude che, nella vicenda concreta e secondo la disciplina applicabile, la semplice proposta bastasse a provare la doppia conformità.

Cosa è cambiato con il “Salva Casa”

Il quadro attuale distingue più nettamente le fattispecie. L’articolo 36 del DPR 380/2001 conserva la doppia conformità per gli interventi ricadenti nel suo ambito, in particolare assenza di titolo e totale difformità. L’articolo 36-bis disciplina invece parziali difformità, variazioni essenziali e specifiche ipotesi legate alla SCIA con la conformità urbanistica attuale e la conformità ai requisiti edilizi dell’epoca.

Il comma 2 dell’articolo 36-bis consente allo sportello unico, nei casi regolati da quella disposizione, di subordinare il titolo all’esecuzione di interventi necessari per assicurare sicurezza o rimuovere opere non sanabili entro un termine assegnato. Questa possibilità normativa non va però trasferita automaticamente all’articolo 36 né applicata senza prima qualificare l’abuso.

Perciò la sentenza non può essere letta come se ignorasse la disciplina vigente: giudica una domanda del 2023 secondo la regola allora applicabile. Oggi il tecnico deve innanzitutto stabilire se la fattispecie ricada nell’articolo 36 o nel 36-bis; solo dopo può valutare requisiti, eventuali opere prescritte e documentazione.

Il silenzio sulla sanatoria e l’onere della prova

Al momento dei fatti, il decorso del termine sulla domanda ex articolo 36 produceva un silenzio-rigetto impugnabile. Questo meccanismo consente al richiedente di rivolgersi al giudice senza attendere indefinitamente, ma non sposta sul Comune l’onere sostanziale di dimostrare la conformità.

Nel ricorso il proprietario deve quindi fornire elementi sufficienti a provare che la domanda possedeva tutti i presupposti. Non è efficace limitarsi a denunciare la mancata istruttoria comunale se dal fascicolo non emerge la conformità richiesta. Il giudice non può sostituire con una valutazione astratta la documentazione tecnica mancante.

Il fatto che l’amministrazione non si sia costituita in giudizio non comporta automaticamente l’accoglimento. La parte che domanda il titolo conserva l’onere di provare i fatti posti a fondamento della propria pretesa.

I documenti da preparare prima dell’istanza

Cosa non dice la sentenza

La decisione non stabilisce che ogni demolizione parziale sia inutile ai fini della regolarizzazione. Non esclude che, quando la norma applicabile lo consente, lo sportello unico possa prescrivere interventi conformativi. Non afferma neppure che un immobile modificato e riportato a una consistenza legittima non possa essere oggetto di una nuova valutazione.

Il principio è più circoscritto: un progetto futuro non prova da solo la doppia conformità dell’opera oggetto della domanda. Occorre verificare la disciplina applicabile nel tempo, classificare l’abuso e documentare lo stato effettivo.

La sentenza non decide definitivamente nemmeno la condonabilità straordinaria dei due manufatti. Il ricorso originario era diretto contro un atto endoprocedimentale e le ulteriori considerazioni sul merito del condono non potevano cambiare la dichiarazione d’inammissibilità.

La regola pratica per proprietario e tecnico

Prima di depositare una sanatoria bisogna partire dal rilievo dello stato attuale, non dal progetto desiderato. Il tecnico deve ricostruire il titolo originario, identificare ogni difformità, stabilire quale procedura sia applicabile e verificare la conformità richiesta nei momenti indicati dalla legge.

Solo dopo si può capire se esistano opere realmente sanabili, parti da rimuovere e interventi conformativi ammessi. Presentare direttamente il risultato futuro rischia di lasciare senza risposta il requisito principale e di produrre un rigetto difficile da superare in giudizio.

Fonti ufficiali