Terzo condono in area vincolata: no al silenzio-assenso

Il terzo condono edilizio ha un ambito di
applicazione più ristretto rispetto ai precedenti condoni,
soprattutto quando gli abusi interessano immobili o aree sottoposti
a vincolo. L’art. 32 del D.L. n. 269/2003,
convertito dalla Legge n. 326/2003, ha infatti
previsto condizioni più severe, che impongono di verificare con
attenzione la tipologia dell’intervento e il regime di tutela
gravante sull’area.

Su questi presupposti si è pronunciato il Consiglio di
Stato, con la sentenza 12
agosto 2026, n. 6518, relativa a opere abusive
realizzate in area vincolata, escludendo che la natura
pertinenziale prospettata dalla parte, il tempo trascorso o il
silenzio dell’amministrazione possano assumere rilievo quando
manca, a monte, la possibilità di ottenere la sanatoria.

La verifica decisiva riguarda quindi la condonabilità
sostanziale dell’intervento, perché gli aspetti
procedimentali possono essere valutati solo dopo avere accertato
che l’opera rientri effettivamente tra quelle ammesse dalla
disciplina del 2003.

Terzo condono in area vincolata: dalla domanda al diniego

La controversia trae origine da una domanda di condono edilizio
presentata per alcune opere realizzate abusivamente in un’area
sottoposta a vincolo paesaggistico. Tra gli interventi oggetto
della richiesta figuravano una tettoia destinata a
garage-parcheggio e un alloggio destinato al custode, opere che la
parte riteneva riconducibili alla nozione di pertinenza rispetto
all’edificio principale.

L’Amministrazione aveva respinto l’istanza ritenendo che, per
caratteristiche e localizzazione, gli abusi non potessero rientrare
tra quelli ammessi al terzo condono edilizio. Il provvedimento è
stato impugnato davanti al TAR Lazio, che ha confermato il diniego
facendo applicazione della disciplina contenuta nella Legge n.
326/2003 e nell’art. 3, comma 1, lett. b), della L.R. Lazio n.
12/2004.

La decisione di primo grado è stata quindi portata davanti al
Consiglio di Stato, dove l’appellante ha insistito su quattro
profili: la partecipazione procedimentale e la motivazione del
diniego, la natura pertinenziale delle opere, la possibile
formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono e il lungo
tempo trascorso dalla realizzazione degli interventi, che secondo
la tesi difensiva avrebbe richiesto una diversa valutazione
dell’interesse pubblico.

Palazzo Spada ha esaminato congiuntamente queste censure,
ritenendole strettamente connesse, e le ha respinte perché tutte si
scontravano con lo stesso presupposto: la non sanabilità delle
opere secondo la disciplina del terzo condono applicabile alla
fattispecie.

Terzo condono e vincoli: quali abusi possono essere sanati

La disciplina del terzo condono edilizio,
contenuta nell’art. 32 del D.L. n. 269/2003,
convertito dalla Legge n. 326/2003, individua
nell’Allegato 1 sei tipologie di abuso, ordinate secondo una
gravità decrescente. Le tipologie 1 e 2 riguardano
opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo edilizio,
rispettivamente non conformi e conformi alla disciplina
urbanistica; la tipologia 3 comprende gli
interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti senza titolo o in
difformità da esso.

Le tipologie 4 e 5 riguardano invece opere di
restauro e risanamento conservativo realizzate senza titolo o in
difformità, distinguendo quelle eseguite nelle zone omogenee A
dalle altre, mentre la tipologia 6 comprende gli
interventi di manutenzione straordinaria e le opere o modalità di
esecuzione non valutabili in termini di superficie o volume.

Questa classificazione assume particolare rilievo nelle aree
vincolate, perché il comma 26 distingue gli abusi di
maggiore rilevanza, riconducibili alle tipologie 1, 2 e 3,
dagli interventi minori delle tipologie 4, 5 e 6, mentre il comma
27 introduce ulteriori cause che possono impedire la sanatoria. Nel
caso esaminato si aggiunge inoltre l’art. 3, comma 1, lett. b),
della L.R. Lazio n. 12/2004, richiamato dal
TAR.

Su questa disciplina si fonda la conclusione del Consiglio di
Stato: una volta accertato che le opere non rientrano tra quelle
condonabili, il diniego assume natura vincolata,
con effetti anche sulle successive questioni relative alla
motivazione, al decorso del tempo e al silenzio-assenso.

Richiamando la precedente sentenza n. 3294/2026, Palazzo Spada
ha ribadito che, una volta accertata l’esistenza dei vincoli
rilevanti ai fini del terzo condono, il rigetto dell’istanza
costituisce una determinazione vincolata.

Da questa qualificazione discendono anche le conclusioni sui
profili procedimentali sollevati dall’appellante.

Diniego di condono vincolato: motivazione, partecipazione e decorso
del tempo

L’appellante contestava che l’amministrazione si fosse limitata
ad affermare l’inidoneità delle osservazioni presentate a superare
i motivi ostativi all’accoglimento della domanda, senza sviluppare
ulteriormente la motivazione.

Il Consiglio di Stato ha invece ritenuto sufficiente questa
valutazione, perché le osservazioni non avrebbero comunque potuto
rimuovere il presupposto che imponeva il rigetto. Quando il
contenuto del provvedimento deriva dalla disciplina applicabile,
non è necessario articolare ulteriormente la motivazione su
elementi che non possono modificarne l’esito.

La stessa impostazione viene utilizzata per il decorso
del tempo. La sentenza prende in considerazione il
considerevole periodo trascorso tra la realizzazione delle opere e
l’adozione del diniego, ma esclude che questa circostanza imponesse
un onere motivazionale ulteriore.

Richiamando anche l’Adunanza plenaria n. 9/2017, il Collegio ha
affermato che non può configurarsi un affidamento
ragionevole quando il diniego costituisce la conseguenza
vincolata della disciplina applicabile.

La permanenza dell’abuso per molti anni, quindi, non modifica i
requisiti richiesti per la sanatoria e non rende condonabile un
intervento che, secondo la normativa di riferimento, non lo è.

Pertinenza urbanistica: quando la funzione accessoria non
basta

Un altro punto della controversia riguarda la qualificazione
delle opere come pertinenze dell’edificio
principale.

La parte sosteneva che una “tettoia destinata a
garage-parcheggio” e un “alloggio del custode” avessero natura
pertinenziale e che fossero interessati da un vincolo paesaggistico
definito “indiretto”, tale da consentire, secondo la tesi
difensiva, il condono e l’autorizzazione paesaggistica.

Il Consiglio ha respinto questa ricostruzione partendo dalle
caratteristiche dei manufatti: un’unità abitativa di 105,70
mq e un’ulteriore unità non residenziale di 89,10
mq.

Dimensioni e caratteristiche che, secondo il Collegio,
impediscono di accogliere la tesi della pertinenzialità, anche alla
luce della distinzione tra pertinenza civilistica e
pertinenza urbanistico-edilizia. Il rapporto funzionale
con l’edificio principale non è quindi sufficiente quando la
consistenza dell’opera porta a una diversa qualificazione sul piano
urbanistico-edilizio.

Abusi
maggiori e autorizzabilità paesaggistica

Il Collegio richiama anche la categoria degli “abusi
maggiori” di cui all’Allegato 1 al D.L. n. 269/2003.

Secondo la sentenza n. 3294/2026, richiamata nella decisione,
questa qualificazione impedisce la sanatoria sotto il profilo
esaminato anche quando le opere abbiano dimensioni modeste, senza
che la loro prospettata natura pertinenziale possa modificare la
conclusione.

Viene respinta anche la tesi secondo cui gli interventi
sarebbero stati morfologicamente compatibili con le costruzioni
presenti nella zona e assimilabili ad altri manufatti
pertinenziali. Per Palazzo Spada si tratta di una valutazione
soggettiva che non supera le caratteristiche materiali e giuridiche
accertate.

Il Consiglio di Stato ha considerato inoltre irrilevante
l’argomento relativo alla possibile autorizzabilità
paesaggistica delle opere, perché gli interventi erano
stati realizzati abusivamente, senza avere preventivamente
richiesto la relativa autorizzazione, circostanza che, nella
fattispecie esaminata, precludeva la loro condonabilità.

Silenzio-assenso sul condono: serve un’istanza astrattamente
sanabile

In riferimento al silenzio-assenso, i giudici
hanno richiamato il più recente orientamento giurisprudenziale che
ne ha escluso l’applicabilità alla materia dei condoni.

Non solo: anche quando il decorso del tempo sia astrattamente
idoneo a produrre un effetto abilitativo, occorre comunque che
l’istanza sia almeno astrattamente
configurabile.

Se la domanda riguarda un intervento che la disciplina
sostanziale non consente di sanare, il silenzio
dell’amministrazione non può produrre un titolo che un
provvedimento espresso non avrebbe potuto legittimamente
riconoscere.

Nel caso esaminato, la natura delle opere e la loro collocazione
in area vincolata impedivano comunque la sanatoria e, di
conseguenza, mancava anche il presupposto per attribuire al
silenzio un effetto favorevole.

Terzo condono: le verifiche preliminari sulle pratiche ancora
pendenti

Nelle pratiche relative al terzo condono, la prima verifica
riguarda quindi la condonabilità sostanziale
dell’abuso, mentre gli aspetti procedimentali possono
essere esaminati solo dopo avere stabilito se l’intervento rientri
effettivamente tra quelli ammessi alla sanatoria.

La natura pertinenziale non può essere ricavata soltanto dalla
funzione svolta rispetto all’edificio principale, ma deve essere
valutata considerando le caratteristiche del manufatto; il tempo
trascorso non crea, quando il diniego è vincolato, un affidamento
idoneo a superare una causa ostativa prevista dalla legge; allo
stesso modo, il silenzio dell’amministrazione non può rendere
accoglibile un’istanza priva dei requisiti richiesti dalla
disciplina del 2003.

Su queste basi, il Consiglio di Stato ha respinto
l’appello e confermato il diniego di condono, ritenendo
infondati tutti i motivi proposti. Una volta esclusa la sanabilità
delle opere, né il decorso del tempo, né la qualificazione
pertinenziale prospettata dalla parte, né il silenzio
dell’amministrazione possono superare i limiti fissati dal terzo
condono edilizio.