il giudicato blocca la sanatoria

Il rapporto tra disciplina edilizia sopravvenuta, sanatoria e
giudicato assume oggi un rilievo particolare dopo il D.L. n.
69/2024, convertito dalla Legge
n. 105/2024, che ha modificato diversi istituti del
d.P.R.
n. 380/2001 e ridisegnato una parte importante del sistema
delle regolarizzazioni edilizie.

Prova ne è la sentenza
del Consiglio di Stato del 7 agosto 2026, n. 6448,
relativa a una controversia iniziata molti anni prima dell’entrata
in vigore del Salva Casa, ma nella quale i giudici di Palazzo Spada
hanno richiamato espressamente la nuova disciplina per ribadire un
limite ancora rilevante nell’attuale sistema: quando l’abusività
dell’intervento è stata definitivamente accertata con sentenza
passata in giudicato, la normativa sopravvenuta non consente di
rimettere in discussione ciò che ormai è stato definitivamente
deciso.

Il Consiglio aveva già affrontato il tema con la sentenza n.
4382/2025, pronunciando un principio che adesso è stato
richiamato in una controversia nella quale si intrecciano sanatoria
edilizia, ordine di demolizione, Piano Casa, doppia
conformità e tutela paesaggistica, offrendo così l’occasione per
mettere in relazione il vecchio sistema dell’accertamento di
conformità con le modifiche introdotte dal Salva Casa.

La sentenza non interpreta direttamente l’attuale art.
36-bis, né stabilisce quali difformità possano oggi
beneficiare delle nuove possibilità di sanatoria introdotte nel
2024, ma si riferisce al Salva Casa in relazione agli effetti che
una disciplina sopravvenuta può produrre su una situazione già
definita da una sentenza passata in giudicato.

Salva Casa e abusi edilizi: il giudicato chiude la strada alla
sanatoria

All’origine del contenzioso vi è un intervento di
ristrutturazione autorizzato nei primi anni Novanta, al quale si è
aggiunta una variante per la realizzazione di una pergola con
colonne in muratura e copertura in travi di legno.

Durante i lavori, però, la struttura è stata chiusa con
copertura in coppi e pareti perimetrali, fino a
essere utilizzata come garage e magazzino pertinenziale
dell’abitazione. A seguito di un sopralluogo, nel 1996 il Comune ne
ha ordinato la demolizione, ritenendo l’opera difforme rispetto al
titolo edilizio.

Da lì si è sviluppata una lunga sequenza di tentativi di
regolarizzazione: una prima sanatoria è stata respinta, il ricorso
contro l’ordine di demolizione è stato rigettato con sentenza poi
passata in giudicato e, negli anni successivi, sono state
presentate ulteriori istanze, facendo leva anche sull’evoluzione
della disciplina urbanistica e sul Piano Casa
regionale.

Nel 2013 è stata quindi presentata una nuova domanda di permesso
di costruire relativa al manufatto, ma anche questa è stata
respinta, tra l’altro, per l’impossibilità di utilizzare il Piano
Casa per regolarizzare un edificio abusivo e per la presenza del
vincolo paesaggistico.

Da questa sequenza nasce la questione affrontata dal Consiglio
di Stato: fino a che punto una disciplina sopravvenuta più
favorevole può essere invocata quando l’abusività dell’opera è già
stata definitivamente accertata?

Sanatoria edilizia e ordine di demolizione: l’istanza sospende ma
non annulla

Prima di affrontare il rapporto tra normativa sopravvenuta e
giudicato, il Consiglio di Stato si è soffermato sugli effetti che
la presentazione di una domanda di sanatoria produce su un ordine
di demolizione già adottato.

Secondo la tesi sostenuta in appello, la successiva istanza
avrebbe fatto perdere efficacia agli originari atti repressivi e,
una volta respinta la sanatoria, il Comune avrebbe dovuto adottare
un nuovo provvedimento sanzionatorio prima di poter procedere al
ripristino.

I giudici hanno respinto questa ricostruzione richiamando un
orientamento già consolidato, secondo il quale la presentazione di
un’istanza di sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n.
380/2001 non determina la caducazione della precedente
ordinanza di demolizione, ma produce soltanto una temporanea
sospensione della sua efficacia.

Finché l’Amministrazione deve pronunciarsi sulla possibilità di
sanare l’intervento, l’ordine rimane temporaneamente inefficace e
ineseguibile; se però la domanda viene respinta, il provvedimento
repressivo riacquista efficacia senza che sia necessario adottare
una nuova ingiunzione.

Il Collegio ha richiamato sul punto anche la propria
giurisprudenza secondo cui, dopo il rigetto della sanatoria,
riprende a decorrere il termine per l’esecuzione dell’ordine e, in
caso di successiva inottemperanza, può essere disposta
l’acquisizione dell’opera abusiva senza che
occorra una nuova ingiunzione o l’assegnazione di un ulteriore
termine di novanta giorni.

La domanda di sanatoria, in altri termini, non cancella ciò che
è avvenuto prima della sua presentazione e non azzera il
procedimento repressivo già avviato, ma ne determina soltanto una
temporanea paralisi, destinata a cessare se l’esito dell’istanza è
negativo.

Piano Casa e normativa sopravvenuta: il giudicato impedisce la
regolarizzazione

Nella sentenza viene dato anche ampio spazio alla possibilità di
utilizzare il Piano Casa regionale per rendere assentibile un
manufatto che, secondo la disciplina successivamente entrata in
vigore, avrebbe potuto avere le stesse caratteristiche dimensionali
e volumetriche di quello realizzato abusivamente.

La tesi portata davanti ai giudici muoveva dall’assunto che, se
la disciplina vigente consente oggi di realizzare un fabbricato
identico, imporre la demolizione di quello esistente per
consentirne eventualmente una successiva ricostruzione
determinerebbe, secondo l’appellante, un aggravio incompatibile con
i principi di ragionevolezza, economicità, efficacia e buon
andamento dell’azione amministrativa.

Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa impostazione,
perché la disciplina regionale richiamata escludeva espressamente
l’applicazione dei benefici agli immobili abusivi e, soprattutto,
perché nel caso esaminato il carattere abusivo dell’opera era già
stato definitivamente accertato in sede giudiziaria.

Richiamando appunto la sentenza n. 4382/2025, il Consiglio ha
ribadito che la natura abusiva delle opere, ormai coperta dal
giudicato, preclude la possibilità di conseguire
la sanatoria, aggiungendo che il Decreto Salva Casa non può essere
applicato retroattivamente agli abusi già interessati da una
sentenza passata in giudicato.

Il tema non è quindi soltanto quello della maggiore o minore
favorevolezza della disciplina successiva, perché prima ancora
occorre stabilire se quella situazione possa essere nuovamente
sottoposta a valutazione. Quando l’abusività è ormai coperta dal
giudicato, secondo il Consiglio di Stato la normativa
sopravvenuta non può diventare lo strumento attraverso il
quale riaprire una questione già definitivamente risolta.

Salva Casa e doppia conformità art. 36-bis: il limite del
giudicato

Il tema del giudicato torna anche in riferimento alla
doppia conformità e si collega al dibattito sulla
cosiddetta sanatoria giurisprudenziale.

Su questo punto occorre distinguere bene le diverse posizioni
processuali. Era stato il TAR, nel respingere il ricorso di primo
grado, a ritenere non ammissibile l’operatività della
sanatoria giurisprudenziale, richiamando il
requisito della doppia conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R.
n. 380/2001 e osservando, comunque, che l’abusività del manufatto
risultava già coperta dal giudicato.

In appello la questione è stata prospettata in termini
parzialmente diversi, perché non veniva invocata la sanatoria
giurisprudenziale come istituto autonomo, ma veniva contestata la
rigidità del vecchio art. 36, sostenendo che sarebbe stato
irragionevole imporre la demolizione di un manufatto non conforme
al momento della realizzazione ma divenuto successivamente
compatibile con la disciplina urbanistico-edilizia vigente.

Era, in sostanza, uno degli argomenti che per anni hanno
accompagnato il dibattito sulla conformità
sopravvenuta, fondato sull’idea che la demolizione di
un’opera oggi assentibile potesse tradursi in un passaggio
meramente formale, seguito dalla possibilità di ricostruirla nelle
stesse forme.

Nel frattempo il D.L. n. 69/2024 ha modificato il sistema, ma
non ha esteso la
doppia conformità asimmetrica a tutti gli
abusi edilizi. L’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 riguarda
infatti gli interventi realizzati in parziale difformità dal
permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, le variazioni
essenziali di cui all’art. 32 e gli interventi eseguiti in assenza
o in difformità dalla SCIA nelle ipotesi disciplinate dall’art.
37.

Per queste fattispecie il legislatore ha introdotto una doppia
conformità asimmetrica, nella quale la conformità alla
disciplina urbanistica viene verificata al momento
della presentazione della domanda, mentre quella ai requisiti della
disciplina edilizia è riferita al momento della
realizzazione dell’intervento.

Diverso resta il regime degli abusi più gravi, perché gli
interventi realizzati in assenza di permesso di
costruire o in totale difformità, così come quelli
eseguiti in assenza o in totale difformità dalla SCIA alternativa
al permesso di costruire, continuano a ricadere nell’art. 36 del
d.P.R. n. 380/2001 e richiedono la doppia conformità alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della
realizzazione sia al momento della domanda.

Il Salva Casa, quindi, ha attenuato il precedente sistema
soltanto entro un perimetro definito, senza trasformare l’art.
36-bis in una sanatoria generalizzata e senza
recepire automaticamente la vecchia costruzione della sanatoria
giurisprudenziale.

Il Consiglio di Stato non ha applicato né interpretato
direttamente l’art. 36-bis, ma ha risolto il motivo su un piano
precedente, rilevando che il carattere abusivo dell’intervento era
già stato accertato con una sentenza passata in giudicato e che,
proprio per questa ragione, non vi era neppure la necessità di
sollevare la questione di legittimità costituzionale prospettata
dall’appellante.

La distinzione assume quindi un valore operativo rilevante:
prima ancora di verificare se un abuso possa rientrare nell’art. 36
o nell’art. 36-bis, occorre ricostruire la posizione
giuridica dell’intervento, verificando anche se sulla sua
illegittimità si sia già formato un giudicato.

Abusi in area vincolata: nuovi volumi e compatibilità
paesaggistica

Nel giudizio esisteva infine un ulteriore ostacolo alla
regolarizzazione, perché il manufatto ricadeva in un’area
sottoposta a tutela paesaggistica e le opere avevano comportato la
realizzazione di nuovi volumi e superfici.

Anche su questo profilo l’appellante aveva contestato la
decisione di primo grado, sostenendo, tra l’altro, che non
spettasse al Comune arrestare direttamente il procedimento senza
acquisire l’autorizzazione o la valutazione paesaggistica
dell’autorità competente.

Il Consiglio ha ritenuto infondato anche questo motivo e ha
confermato il ragionamento seguito dal TAR, secondo il quale
l’accertamento di compatibilità paesaggistica
previsto dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 non era praticabile
per un edificio totalmente abusivo che aveva determinato la
creazione di nuovi volumi.

La consistenza planovolumetrica delle opere rendeva, secondo la
motivazione confermata dai giudici di appello, il vincolo
paesaggistico insuperabile, tanto da rendere superflua una
successiva valutazione della compatibilità dell’intervento ai fini
di un’autorizzazione paesaggistica postuma.

Il punto ricorda anche come la regolarizzazione
urbanistico-edilizia e quella paesaggistica debbano essere tenute
distinte, perché la presenza dei presupposti per l’una non
determina automaticamente la possibilità di conseguire anche
l’altra, soprattutto quando l’intervento abbia prodotto nuova
volumetria in un’area sottoposta a vincolo.

Sanatoria dopo il Salva Casa: cosa verificare quando esiste già un
giudicato

La sentenza offre quindi indicazioni che vanno oltre la
particolare disciplina del Piano Casa regionale, in questo caso il
Veneto, e che diventano utili anche quando una situazione pregressa
viene oggi riesaminata alla luce delle possibilità introdotte dal
Salva Casa.

La prima verifica non può riguardare soltanto la consistenza
materiale delle difformità, perché occorre ricostruire anche la
storia amministrativa e giudiziaria
dell’intervento, verificando l’esistenza di ordini di
demolizione, precedenti domande di sanatoria, provvedimenti di
diniego ed eventuali pronunce divenute definitive.

Allo stesso modo, la presentazione di un’istanza di sanatoria
non può essere considerata uno strumento capace di cancellare
l’ordine di demolizione già adottato, ma ne sospende soltanto
temporaneamente l’efficacia; se l’istanza viene respinta, l’ordine
torna a produrre i propri effetti senza necessità di una nuova
ingiunzione.

E neppure la sopravvenuta possibilità di realizzare oggi un
intervento analogo può essere considerata, di per sé, sufficiente
per regolarizzare ciò che era stato costruito abusivamente,
soprattutto quando l’illegittimità sia stata ormai cristallizzata
da una sentenza passata in giudicato.

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